Financements

Financements publics

21 Février 2012

Analyse : La réglementation européenne concernant les aides d’Etat

Les Etats doivent s’abstenir de fausser la concurrence en finançant les opérateurs économiques par des aides publiques. Ces aides d’Etat sont donc soumises à un contrôle européen pour déterminer si elles sont compatibles avec le marché intérieur. Les associations, tirant une partie de leurs ressources des subventions publiques et évoluant bien souvent de fait dans un contexte concurrentiel en développant une activité économique, ne s’y retrouvent pas toujours entre jurisprudence de la Cour de la justice de l’Union européenne, décisions de la Commission et la transposition de la fameuse directive « services ».

La circulaire dite « Fillon » du 18 janvier 2010, qui vise à clarifier la mise en œuvre de la réglementation européenne des aides d’État, explique que l’objet non-lucratif ou le but éventuellement social poursuivi par les associations ne les exonère pas du respect de la réglementation européenne sur les financements publics. En effet, la circulaire précise qu’elles sont considérées comme des « entreprises » dès lors qu’elles ont une activité économique, à savoir qu’elles proposent des biens et des services sur un marché donné contre rémunération. Les aides publiques perçues par les associations, pour la partie de leur activité qui peut être qualifiée d’économique, sont donc susceptibles d’être considérées comme faussant la concurrence entre Etats si elles ne répondent pas à certains critères, définis notamment par leTraité de fonctionnement de l’Union européenne, l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 24 juillet 2003 dit arrêt « Altmark », et les textes de la Commission européenne connus sous le nom de paquet Almunia-Barnier du 20 décembre 2011. Ce paquet énonce les conditions dans lesquelles une aide publique peut être considérée comme une compensation de service d'intérêt économique général, échappant ainsi à la qualification d'aide d'Etat ou à la notification à la Commission.


La notion de seuil de minimis


Le seuil dit « de minimis » correspond au seuil en dessous duquel les aides d’État versées aux associations (ou aux entreprises) ne sont pas considérées comme des aides d’État et ne donnent lieu à aucune réglementation particulière ni à aucun contrôle européen. Il est actuellement en négociation, dans le cadre d'un projet de réglement, mais le montant sera probablement fixé à 500 000 euros sur une période de trois ans.
Il convient de clarifier le vocabulaire utilisé, car le calcul prend en compte toute aide publique reçue (incluant celles apportées par les collectivités locales) et ne se limite pas au transfert financier mais également à la valorisation de ressources mises à disposition gratuitement comme des locaux, du matériel ou des personnes ainsi que des garanties d'emprunt.


Le seuil de minimis précédemment en vigueur était d'un montant de 200 000 euros sur trois ans et a été fixé par un règlement européen général qui date de 2006 (Règlement (CE) n°1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis).



La jurisprudence Altmark



Lorsque le seuil de minimis est dépassé, les aides publiques perçues par l’association peuvent, à certaines conditions, être considérées comme ne faussant pas la libre concurrence, sous réserve du respect d'un certain nombre de conditions. En effet, dans le cadre de la réalisation d’un service d’intérêt économique général par l’association et lorsque les aides publiques perçues le sont au titre d’une « compensation d’obligations de service public », il convient d’observer si les quatre critères de l’arrêt Altmark de la Cour de justice de l'Union européenne sont respectés :
« — premièrement, l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies;
— deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente;
— troisièmement, la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations;
— quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise chargée de l'exécution d'obligations de service public n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport [l'a
rrêt Altmark concernait une entreprise de transport mais cet arrêt peut être étendu à tout type d’activité] afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations. »


L'importance du mandat


Ainsi, il est nécessaire qu’il y ait un acte de mandatement de l’autorité publique (soit un acte unilatéral comme une loi, un règlement ou une délibération d’une collectivité territoriale ou bien un acte contractuel) qui doit spécifier un certain nombre de mentions. Il est d'ailleurs à noter qu'il n'est pas nécessaire de disposer d'un seul acte, plusieurs documents pouvant constituer le mandat donné à l'association. Celui-ci doit préciser que l’association est chargée de réaliser des obligations de service public. La nature et la durée des obligations doivent être énoncées clairement ainsi que les entreprises et territoires concernés, les droits exclusifs ou spéciaux éventuellement octroyés, le périmètre de calcul et de contrôle de la compensation (c’est-à-dire l’aide versée) doit être explicité. Cette compensation, en vertu du troisième critère, ne doit pas dépasser ce qui est nécessaire à la réalisation des obligations de service public, ainsi il faut préciser les modalités de remboursement et les moyens d'éviter la surcompensation. Il faut également que le mandat comporte une référence explicite à la décision d'exemption. La durée du mandat, à l'exception d'une nécessité d'investissement de long terme, ne peut excéder dix ans.

Le fait qu’il existe un mandat de l’autorité publique ne veut pas dire que l’association perd l’initiative de son projet, caractéristique essentielle de la subvention. Le projet présenté par l’association peut être jugé pertinent pour l’exercice d’une mission de service public et ainsi donner lieu au mandatement.


Les aides d’État compatibles et le paquet Almunia-Barnier



Si la compensation de service public ne répond pas aux quatre critères de l’arrêt Altmark, elles sont alors concernées par le régime européen des aides d’Etat. Pour être compatibles en vertu des traités de l’Union européenne, les aides d’État ne sont conformes que si elles constituent une compensation d’obligation de service public dans le cadre de la réalisation d’un service d’intérêt économique général.

Concrètement, ces critères sont similaires aux premiers points de l’arrêt Almark, à savoir que l’entreprise (ici l’association ayant une activité économique) doit être spécifiquement chargée de la réalisation d’un service particulier d’intérêt économique général (le mandatement), celui-ci doit spécifier les coûts de cette obligation de service public à compenser et cette compensation doit être proportionnelle et couvrir ce qui est nécessaire à la réalisation du service public (voir les critères précis énoncés précédemment).

Si ces points sont remplis, l’aide d’État est jugée compatible et l’État membre doit notifier les aides versées à la Commission comme précisé dans l’article 108 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne (ancien article 88 du Traité instituant la Communauté européenne) pour que l'aide octroyée soit licite.

Néanmoins, le paquet Almunia-Barnier précise les conditions dans lesquelles les aides sont dispensées de déclaration préalable à la Commission. Le travail de celle-ci se limite dans ce cas à vérifier qu'il n'y a pas d'erreur manifeste dans l'appréciation. Sont concernées les compensations de service public qui n’excèdent pas 15 millions d’euros par an (hors secteur du transport) ainsi que les aides versées, quel que soit leur montant, "pour des services répondant à des besoins sociaux concernant les soins de santé et de longue durée, la garde d'enfants, l'accès et la réinsertion sur le marché du travail, le logement social et les soins et l'inclusion sociale des groupes vulnérables". Les services sociaux d'intérêt général (SSIG) échappent donc en grande partie aux obligations de notification si les obligations de service public sont bien définies et si le mandatement respecte tous les critères nécessaires.



Et la directive « services » dans tout cela…


On entend souvent parler de la transposition de la directive 2006/123/CE, du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur, dite directive « Services » ou connue également sous le nom de ex-directive Bolkestein.

L’annexe 1 de la circulaire du 18 janvier 2010 explique que « la directive dite « services » est sans lien avec la question des subventions aux associations au regard des législations sur les aides d'État». En effet, l’objet de la directive services n’est pas de se préoccuper des conditions de financement public d'une activité, mais de vérifier que des règles particulières (en dehors des aspects financiers) ne font pas obstacle à la libre prestation de service et au libre établissement des entreprises d’un autre pays de l’Union européenne. La directive service s'attache à garantir le libre exercice de l'activité de service au sein du marché intérieur européen en vérifiant, en particulier, que les régimes d'encadrement (autorisation, agrément, habilitation etc.) ne constituent pas des entraves à la libre prestation et à la libre installation des opérateurs. La directive "services" est totalement neutre sur les conditions de financement des opérateurs par les collectivités.

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